14日，南通市人大常委会发布公告，《南通市全域旅游促进条例》（以下简称《条例》）正式公布，将于2026年5月1日起施行。

作为南通取得地方立法权以来首部由市人民代表大会表决通过的实体性地方性法规，《条例》的出台不仅填补了南通旅游领域地方立法的空缺，更以法治之力为南通打造“全国知名江海特色旅游目的地”注入强劲动能。

从起草到审议，从调研到表决，500多条意见建议的征集、数十场座谈会的召开、人大代表的积极参与……一部《条例》的诞生，折射出全过程人民民主在江海大地的生动实践。

立良法聚民智

以法治思维破解发展瓶颈

“南通滨江临海，被誉为中国近代第一城，文旅资源禀赋得天独厚。”市人大常委会法工委主任钱永忠表示，与省内外先进旅游城市相比，南通市旅游业在区位优势发挥、旅游品牌打造、资源整合等方面有较大提升空间。如何将分散的资源串联成链、将单一的景点拓展为全域风景，需要法治的力量来统筹推进。

正是基于这样的现实考量，2024年12月，南通市人大常委会将《条例》列为2025年正式立法项目。立法工作小组随即组建，由市人大常委会、市政府分管负责同志任“双组长”，教科文卫委、法工委、市文广旅局、市司法局等部门共同参与，一场以法治护航“诗与远方”的立法行动全面展开。

“这部《条例》有三个鲜明特点。”钱永忠介绍，“一是定位准，作为全省旅游立法中首部以‘全域旅游’命名的法规，它旗帜鲜明地把全市域作为一个完整旅游目的地来统筹谋划；二是切口实，紧扣南通江海交汇的独特优势，在江海旅游、张謇文化、寺街西南营保护利用等方面都有具体制度安排；三是创新多，对低空旅游、智慧旅游、夜间经济等新业态都作出了前瞻性规定。”

细读《条例》，七章五十五条，从规划建设到产业促进，从服务保障到规范管理，构建起了全域旅游发展的“四梁八柱”。特别值得一提的是，《条例》明确要求将全域旅游发展纳入国民经济和社会发展规划，建立旅游发展工作评价制度，为全域旅游从“软倡导”走向“硬约束”提供了制度保障。

良法的诞生离不开广泛的民意基础。“作为基层的市人大代表，《条例》在市十六届人民代表大会第六次会议上表决通过后，我感到很激动。”市人大代表曹仪回忆道，“看到大家的建议被认真记录，写进法规，那种参与感和获得感是难以言表的。”

据统计，《条例》制定期间，立法工作小组深入基层开展调研十多次，召开各类座谈会20余场，听取市级机关部门、县（市、区）人大常委会及政府部门、文旅经营单位、基层立法联系点和专家学者的意见，多次向社会公开征求意见，两次发送市人大代表听取意见，共征集意见建议500多条。

“旅游形象不仅是风景，更是细节。”市人大代表唐磊说，他特别关注旅游环境卫生问题，“不少市民和游客反映，部分景区周边的卫生死角、垃圾清运不及时，旅游厕所的管护标准也不统一，影响了游玩体验。”唐磊将这些“痛点”带到了立法座谈会上。令他欣慰的是，《条例》第四十条对旅游公共服务设施作出了明确规定，要求景区和文博场馆完善旅游厕所、医疗救助、母婴服务等设施，并支持推出行李寄存、便捷接驳等便民措施。“一部好的旅游法规，就是要让老百姓在每一个细微之处都能感受到城市的温度。”唐磊感慨道。

省人大常委会法工委的预审指导，长三角兄弟城市的经验借鉴，专家学者的理论支撑……一部《条例》的背后，是各方智慧的汇聚，是民主立法的生动注释。

谋全域塑江海

以系统观念绘制文旅新图景

“《条例》最突出的法律亮点，是构建起全域统筹、权责清晰、融合赋能、监管闭环的全域旅游法治体系，把全市域作为一个大景区来统筹规划，实现要素在更大空间的聚合。”江苏众瓴律师事务所律师朱一葵对《条例》中体现出的系统观念给予高度评价。翻开《条例》，一幅“全域可游”的文旅画卷徐徐展开。

在空间布局上，《条例》第四条要求推动文旅空间有机融入区域重大发展战略，统筹推进扬子江世界级城市休闲旅游带、世界级滨海生态旅游廊道滨海精华段、长江国家文化公园、大运河国家文化公园等南通段建设，开发跨区域旅游精品线路。这意味着，随着《条例》实施，南通将不再是景点的“孤岛”，而将成为长三角文旅版图上的重要节点。

在品牌塑造上，《条例》第七条提出广泛推广“江海明珠·灵秀南通”城市形象品牌，公园、广场、车站、机场等公共场所都要为旅游宣传提供公益广告展位。“以立法形式推广城市形象品牌、推进文旅全领域融合，是用法治力量固化城市特色、激活产业动能的重要举措”，朱一葵分析道，“全域旅游时代，品牌形象的统一推广至关重要。《条例》有效整合了全域旅游资源、提升了城市辨识度与影响力，将城市品牌推广纳入重大活动，让城市形象从宣传口号变为落地标配。”

在产业融合上，《条例》第二十二条明确推进文旅与农业、工业、商业、体育、交通、水利、林业、教育等领域有机融合。“旅游+”的跨界思维，让旅游从“看风景”走向“品生活”。从乡村旅游到工业旅游，从体育赛事到康养度假，从研学旅行到夜间经济，《条例》用一整章的篇幅，为产业融合打开想象空间。

“南通坐拥‘江尾海头、三水交汇’的独特地理定位”，市文广旅局党组书记、局长王智表示，《条例》中“江海”是贯穿始终的鲜明特色，明确了长江、海洋旅游资源的保护与开发要求，对南通市旅游行业未来发展具有不可替代的重要意义。

《条例》第十三条至第二十条，对长江资源保护利用、五山地区资源开发、濠河资源开发、海洋旅游资源开发等作出专门规定。加快建设南通江海游（邮）轮港，推动开发长江、湖泊、运河、近海等水上精品旅游线路，培育海洋特色旅游……一系列制度安排，勾勒出“江海旅游南通段”的壮美轮廓。

“启东拥有186公里江海岸线，是江苏最早见到日出的地方，有着得天独厚的滨海旅游资源。”启东市文广旅局相关负责同志在接受采访时表示，《条例》的出台为启东文旅注入了强劲动力，启东将逐条对照、逐项落实，进一步完善“一核一环三极”全域旅游空间布局，充分发挥自身特色，把启东打造成长三角近海亲海旅游新高地。

文化是旅游的灵魂。《条例》对张謇文化的传承弘扬，寺街、西南营历史文化街区的保护利用，红色资源的发掘等都作出专门规定。特别是第十九条要求整合寺街、西南营历史文化街区、濠河风景名胜区以及环濠河博物馆群旅游资源，开发水岸联动旅游项目，实现一体化融合发展。“游客来南通，想看山水，也想读懂张謇，感受‘中国近代第一城’的底蕴。《条例》在制度设计上很好地回应了这种期待。”市人大常委会法工委副主任高陈介绍立法过程时谈到，“比如第十八条就专门针对张謇文化传承作出规定，要求利用好南通博物苑、大生纱厂等工业遗存，这不仅是旅游开发，更是对城市精神的守护。”

惠民生促善治

发展成果共享与市场规范并行

旅游业是民生产业，也是幸福产业。《条例》通篇贯穿着以人民为中心的发展思想，让旅游发展的成果更多更公平地惠及人民群众。

“我最关注的是《条例》对乡村旅游的规定。”海门区常乐镇颐生村党总支书记顾蓓蕾告诉记者，“我们村有张謇文化、颐生文博园、常乐湾等等。《条例》第二十三条鼓励建设乡村旅游项目，发展观光农业、休闲农业、创意农业，第三十九条还明确依法利用存量集体建设用地、闲置农房发展休闲农业和乡村旅游产业。这给我们的发展吃下‘定心丸’。”

亲子旅游、研学旅游、康养旅游、夜间经济……《条例》关注不同群体的旅游需求，推动旅游供给从“有没有”向“好不好”转变。第三十条提出打造南通“长寿之乡”康养旅游品牌，第三十二条要求丰富夜间旅游产品供给，这些都将让市民和游客享受到更高品质的旅游体验。

“以前带孩子出去玩，总感觉适合亲子的项目不多。《条例》鼓励开发亲子旅游产品，引导商场、景区引入亲子乐园，支持酒店推出亲子房，这些都很接地气。”家住崇川区兴石花园的李女士期待地说。

全域旅游要行稳致远，离不开规范有序的市场环境。《条例》第五章专设“规范管理”，第六章明确“法律责任”，为旅游市场健康发展筑牢法治屏障。

《条例》第四十六条列出了旅行社、旅游景区等经营者的禁止行为，包括发布虚假信息、诱骗强迫旅游者消费、在标价之外加价出售商品、以拦截车辆纠缠尾随等方式推销商品服务等。特别是针对“未取得旅行社业务经营许可的单位和个人，利用行业组织、学会、车友会、俱乐部、网络社交工具等形式从事旅行社经营业务”这一顽疾，明确了法律责任。

“以前在处理一些旅游乱象时，因缺乏法律依据，往往只能由工作人员进行调解，效果十分有限。《条例》清晰划分了部门职责，让执法定性更精准、旅游综合监管更高效。”市文化市场综合执法支队负责同志表示，“有了这把‘法治利剑’，我们执法更有底气。”

旅游安全是底线。《条例》明确政府旅游安全责任，要求将旅游应急管理纳入政府应急管理体系；规定旅游经营者安全主体责任，对经营高风险旅游项目提出严格要求；建立旅游安全预警制度和信息发布制度，完善投诉处理机制……一系列制度设计，让游客“放心游南通”有了更坚实的保障。

“《条例》的出台，是南通全域旅游发展的一个新起点。”市人大常委会教科文卫委主任马如山表示，“法律的权威在于实施。下一步，我们将推动政府及相关部门抓紧制定配套措施，加强执法检查，确保《条例》各项规定落地生根。”

从狼山之巅到濠河之畔，从张謇故里到海滨日出，从寺街古巷到开沙绿洲……江海大地的每一处风景，都承载着人们对美好生活的向往。《条例》的出台，为这份“诗与远方”注入了法治的力量。“《条例》的正式施行，为我们做好‘旅游+’融合发展、破解‘留客难’问题提供了坚实的法治支撑。”王智表示，市文广旅局将以“融合”为抓手，协同相关部门，精准发力、久久为功，切实让游客看得有韵味、玩得有乐趣、住得有温度，推动“流量”真正变成“留量”，助力打造全国知名江海特色旅游目的地。

“《条例》实施后，南通旅游业的规范性、整体性都会得到加强。我期望今后，南通的旅游体验越来越好，城市知名度越来越高。”市人大代表王小洁的话道出了广大市民的共同心声。相信在法治的护航下，南通这座“江海明珠”，必将在全域旅游的时代画卷上，绽放出更加璀璨的光芒。

文 | 记者 陈凯文 图 | 资料图片